从近期几起船舶溢油事故看国内油污损害赔偿法律制度
陈克宇
2004年12月7日晚9时许，珠江口发生的两艘集装箱船碰撞导致溢油污染事故又一次吸引了媒体和公众的目光。这次溢油事故源于碰撞发生后，德籍船“MSC ILONA”轮燃油舱破裂导致的大量重油溢出。
海上船舶运输历来存在较大的风险，现代社会为了维持自身的发展不断推动着石油业与海运业的进步，由此引起的海上溢油事故时有发生。海上溢油不仅严重污染了海洋生态环境，而且损害了事故当地居民、组织或国家的切身利益，渔业、水产养殖业、旅游业都会遭受相当大的损失。例如1999年2月，“爱立卡”号油轮在法国海域失事，溢出原油1.4万吨，造成20多万只海鸟死亡，当地渔业资源遭到致命打击。该事故总的赔付金额在1亿英镑以上；2002年11月13日，7万吨级的“威望号”油轮在西班牙海域发生溢油事故，不仅造成当地渔业、旅游业遭受毁灭性打击，还波及到了法国、葡萄牙的水产养殖业。该案赔偿工作还在进行中，估计赔付总金额将达到6.5亿英镑。
由于海上溢油是典型的因人类发展需求而引发环境污染、进而威胁生态平衡和生物多样性、最终又制约人类社会可持续发展的全球性环境问题，其控制和处理受到了各国的普遍关注。本文仅从油污损害赔偿法律体系和适用性的角度，结合近年来几起发生在国内的污染事件，对船舶溢油污染的赔偿制度做简要的介绍。
一、国际上的油污损害赔偿体系
为了解决油轮货油和空载油轮燃油污染损害赔偿问题，国际海事组织（IMO）组织制订了《1969年国际油污损害民事责任公约及其1992年议定书》（以下简称CLC92）和《1971年国际油污损害赔偿基金公约1992年议定书》（以下简称FUND92）。CLC92规定了船舶所有人在油污损害赔偿上的责任限额（船舶所有人一般通过购买P&I保险，获得该责任限额下的保障）。而FUND92通过向缔约国石油进口商摊款设立的国际油污基金，在船东责任限额之上，对赔偿不足的部分予以补充。
为了解决非油轮和载货油轮燃油污染损害赔偿问题，IMO又于2001年3月通过了《国际船舶燃油污染损害民事责任公约》（以下简称燃油公约），通过对非油轮船舶强制油污保险的办法解决了非油轮污染损害赔偿问题。目前燃油公约尚未生效。
在基本解决了船舶油污损害赔偿问题的基础上，为了解决船舶运输有害有毒物质污染损害赔偿问题，IMO于1996年通过了《1996年国际海上运输有害有毒物质的损害责任和赔偿公约》（以下简称HNS公约）。目前HNS公约还未生效。国际上建立船舶有害有毒物质污染损害赔偿机制的思路与油污损害赔偿机制的思路是一样的，所不同的是，油污损害赔偿责任是通过CLC92和FUND92两个公约共同构成一套完整的赔偿机制，而HNS公约则把船东和货主的责任通过一个公约确定了下来。
在上述三个公约体系框架下，国际上就基本解决了船舶泄露油类物质或有毒有害物质造成污染事故时的赔偿问题。
二、国内有关油污损害赔偿的立法现状
目前，我国还没有设立一部专门针对船舶溢油导致海洋环境污染的特别法。关于溢油污染赔偿责任的归属和责任限制问题，是通过以下几部相关法律和法规加以划定的：
1、《民法通则》对民事侵权做了原则性的规定。第124条：“违反国家保护环境防止污染的规定，污染环境造成他人损害，应当依法承担民事责任。”
2、《海洋环境保护法》在给出合理的免责条件后，提出了行使海洋环境监督管理权的部门有权代表国家对责任者处以罚款和提出损害赔偿要求。
3、《海商法》没有对油污损害赔偿做出专门的规定，仅仅是参考1976年国际海事责任限制公约（以下简称76LLMC），规定了船舶所有人或其保险人可以对海事赔偿请求享受赔偿责任限制。但是很明确的，《海商法》第208条第二款将适用国际公约的油污类损害赔偿请求排除在外。
4、由于《海商法》有关海事赔偿限额的规定不适用于总吨不满300的船舶，1994年1月1日交通部制定施行的《关于不满300总吨船舶及沿海运输、沿海作业船舶海事赔偿限额的规定》对该类小型船舶的海事赔偿限制做出了规定。
5、国务院发布的《防止船舶污染海域管理条例》（以下简称《条例》），原则性地规定了港务监督有权采取措施避免和减少污染损害、对肇事人处以罚款、并要求其对清污、赔偿等经济责任提交财务担保。但是该《条例》没有对担保的形式和责任的限额提出要求。
6、中国是CLC92的缔约国。考虑到国内的具体情况，在执行CLC92的过程中，国内目前把CLC92的适用范围限定在了载货量2000吨以上的国际航行船舶（而CLC92的提法是：仅对载货量2000吨以上的船舶要求强制保险）。
目前，FUND92还暂时仅仅适用于我国的香港特别行政区。由于很多沿海小型船舶所有人的偿付能力不足，又没有足额的油污保险，一旦发生事故，尽管船东在上述法规的规范下应当承担自己限额内的责任，但实际却无法履行，受害方的利益得不到保障。国内通过向石油进口商摊款的方式建立自己油污基金的设想由来已久，目前，国内基金的管理办法和实施细则均在研究制订中。
综上所述，国内目前对于船舶溢油造成的污染损害，船东可以享受的赔偿责任限额归纳如下：
- 装运散装货油的船舶，当发生有涉外因素的油污损害事故时，依据我国参加的CLC92确定肇事船东的赔偿责任限额；CLC体系适用绝对责任原则。
- 300总吨以上从事国际运输的我国船舶，当发生无涉外因素的油污损害事故时，依据我国《海商法》第11章确定责任限额；
- 300总吨以下从事国际运输和从事沿海运输及沿海作业的我国船舶，当发生无涉外因素的油污损害事故时，应当依据交通部1994年的规定享有责任限制的权利。
三、几起船舶溢油实例的简析
尽管上述法律和法规已经建立起了国内油污赔偿制度的基本框架，但由于在处理每一具体案件时，在事件定性、索赔主体认定、归责原则、责任限制认定、赔偿范围认定等认识上的不统一，实务中还存在诸多争议和受害方得不到赔偿的情况。下面通过几个实例简要说明。
1、能否申请油污损害赔偿责任限制存在争议的案例
1999年3月22日2115时，“闽燃供2”轮（当时满载1，032.067吨180号燃料油）在广州港伶仃水道与空载油船“东海209”轮发生碰撞，“东海209”轮船艏撞入“闽燃供2”轮2－3＃油舱。“闽燃供2”轮所载的燃料油泄入事故水域。
本次油污事故造成经济损失达3，700万元。事故后“闽燃供2”轮船东向海事法院申请根据我国参加的《1969年国际油污损害民事责任公约》（CLC69）下的油污损害赔偿责任限制，即52，934计算单位（该计算单位是指国际货币基金组织规定的特别提款权）。
法院受理申请并公示后，分别接到来自珠海市环境保护局、广东省海洋与水产厅提出了异议。认为适用《69公约》的船舶是指航行国际航线或载运2，000吨以上的散装货油的船舶，“闽燃供2”轮不属公约所调整的船舶，不应享受公约规定的责任限制。应按照《海洋环境保护法》、《防污条例》和《民法通则》的规定，对造成环境污染致使他人遭受损害的，负全部的赔偿责任。
海事法院经审理认为：CLC69第一条规定：“船舶是指装运散装油类货物的任何类型的远洋船舶和海上船艇”，没有对船舶吨位大小予以区分，因此，应认为该公约适用于所有从事海洋运输，装运散装油类货物的船舶。虽然“闽燃供2”轮载运货油不足2，000吨，但根据《69公约》的规定，可以适用该公约。国内法律、法规强调了航行国际航线的、载运2，000吨以上散装货油的船舶应如何操作的问题，但并没有排除载运2，000吨以下散装货油、航行国内航线的船舶适用CLC69。两异议人认为“闽燃供2” 轮船东不能依据CLC69的有关规定申请油污损害赔偿责任限制的主张，依据不足，不予支持。
本案的判决使“闽燃供2”轮所有人对本次油污事故所造成损失的赔偿责任限制在了52，934计算单位之内。但这样的赔偿对于高达3，700万的经济损失来说只是杯水车薪。
目前，载货量低于2000吨的国内航行油船是否适用CLC体系，学术界尚存在较大的争议，实践中也有不同的判例。
2、船东不具有偿付能力，油污损害无法得到赔偿的案例
2003年8月5日，航行在黄浦江上的204总吨小船“Zhe Chang Xin Huo 0375”偏离航道，撞向停靠在吴泾电厂码头的散货船“长阳”号。撞击导致“长阳”轮燃油舱破裂，85吨重油泄漏入江，导致从电厂码头向上游8公里水域内的200，000平米岸线被污染。更严重的是，污染直接威胁到上海某自来水厂的吸水口，如不能及时控制，势必将严重影响上海市民的正常生活。
在上海市政府的领导和支持下，上海海事局组织了5千余人的清污队伍，投入大量清污、运输船舶、车辆和设备，连夜奋战，有效地控制了溢油的曼延。共清除300余吨含油废水，清理了8公里长的岸线。该次事故的直接经济损失达人民币1700万元。
尽管肇事小船“Zhe Chang Xin Huo 0375”号被找到，但该船没有参加任何油污保险，作为个体船东，船主也根本没有偿付油污损失的能力。退一步说，即使该船主有能力赔偿，他也可以根据《关于不满300总吨船舶及沿海运输、沿海作业船舶海事赔偿限额的规定》申请赔偿限额，而这有限的赔偿相对于巨额的损失是微不足道的。
对于该案来讲，当地政府和社会组织投入了大量的资源控制溢油扩散、消除污染影响，然而事后却无法获得足够的赔偿。这势必影响到后续工作的开展和今后类似案件的处理。
3、在船东责任限额下，保赔协会向污染受害方支付赔偿的案例。
2004年4月18日，“大西洋商人”轮在上海长江口深水航道W-2灯浮附近与“现代荣誉”轮发生碰撞。大型集装箱轮“现代荣誉”号右舷拉开一个约100米的开口，导致超过30吨燃油外卸。溢油造成长江大面积水域污染，除对环境、渔业资源造成严重威胁外，还随潮汐的作用，污染了正在建设中的长兴岛造船基地围堰工程。为了恢复工程建设，受害方投入了大量人力物力清除长达8公里已建工程结构物上的污油痕迹。
事后，造船基地和海事局（代表清污方、除造船基地以外的其他受损方）分别向肇事船舶所有人及其油污保险人（保赔协会）分别提出了各3000万元的索赔请求。该索赔请求的金额是低于按照《海商法》规定的船东责任限额的。目前造船基地方面的索赔已基本结束，其他方面的理赔工作正在进行。
由此案可以看出，当船舶具有足额的保赔保险时，一旦发生一般性的油污损害，受害方在准备证据充分、索赔方式恰当的情况下，是可以获得合理赔偿的。
四、结束语
船舶油污损害赔偿的法律法规建设是一个系统工程。作为一个在国际上负责任的大国，中国既要履行已加入国际公约规定下的义务，也要照顾国情，制定针对沿海沿江小型船舶的合理的油污损害赔偿制度。制度建立的原则应该是保护和平衡海上运输业船东和石油进口贸易受益人的利益，同时保护溢油清污组织和油污受害人的正当权益，最终为环境、资源保护和经济可持续发展创造良好的法律环境。
