Home Contact Us 中文版
 
Content >> Comments on china's nation oil pollution fund

对我国船舶油污损害赔偿基金适用情况的几点考虑

旷世琳 北京中英衡达海事顾问有限公司

 

交通部等部门自1996年以来专门立项对建立我国船舶油污损害赔偿机制进行了研究,并最终决定建立中国国内自己的船舶油污损害赔偿基金。历时8年的调查研究,足见有关部门对此问题之慎重。油污基金的建立不仅将加快和完善我国目前的油污损害赔偿制度,而且是保护我国海洋环境、保障污染受害人利益的一项有着重大意义的工程。

因获悉目前基金的征收和管理办法正处于紧锣密鼓的征求意见阶段,我们希望结合以往处理船舶污染事故的实践经验,从国内基金制度适度与国际基金制度横向接轨的角度,从新的基金制度与我国原有的散见于各种公约、法律和法规中的油污损害责任制度和赔偿制度的配合运行的角度,以及如何借鉴国际经验建立和完善基金运行的配套措施等角度,对基金总体构架提出几点思考。

 

一、借鉴国际船舶油污基金运作模式,结合中国国情,加快出台我国油污基金制度。

 

目前我国海上石油运量仅次于美国、日本,居世界第三位。石油进口量不断上升,2003年超过8000万吨,今年预计将突破1亿吨,抵达中国沿海港口的大型油轮越来越多,发生船舶重大油污事故的概率增加,我国面临的海上防油污形势日趋严峻。在这种形势下,尽快出台我国的油污基金制度已是迫在眉睫之事。

IMOIOPC等国际组织及各国船东和保赔协会等一直密切关注中国在基金制度方面的举措和走向。《国际油污损害民事责任公约》(69/92)和《国际油污损害赔偿基金公约》(71/92)是目前绝大多数国家采纳的一套油污损害责任与赔偿制度。据IOPC基金组织公布的最新数据,到2004年底将有共86个国家签署《1992年国际油污损害赔偿基金公约》(见下表)。故称国际公约制度为船舶油污损害赔偿领域的主流,是无可非议的。

 

不过,美国这原油进口第一大国却是摈弃了IMOIOPC推行的这套体制,在1990年自行建立了包括责任制度和赔偿机制在内的一套完整的OPA90模式,这套模式采用了比公约体制更为严格的责任制度以及更高的赔偿限额。另外,加拿大也标新立异,虽未摒弃公约体制下的船东责任制度,但在基金公约赔偿限额基础上通过建立国内基金补偿其不足部分,从而提高了国家总体的赔偿水平。

中国将会采取国际公约通行体制下的惯例模式来治理船舶油污风险分摊问题和责任赔偿问题,还是会继美国和加拿大之后尘另辟蹊径运行自己独立的模式,是对国际公约体制主流性问题的又一次挑战。

从我国目前现行经济基础和索赔实践看,我国的油污基金至少在赔偿限额问题上是不宜也不太可能突破国际公约框架的。但诸如基金在运作过程中必然涉及到的适用范围、赔偿范围等问题,鉴于中国是1992年国际油污损害民事责任共约》签署国,我们认为借鉴国际公约体制下的通行惯例是有必要的,这直接影响到国际公约在中国的贯彻和落实。但中国是否适宜提出除公约制度之外,并继美国、加拿大之后的第四套油污损害赔偿的解决方案?我们建议宜结合我国的具体国情,包括我国在长期的污染赔偿实践中遇到诸多具体实际问题,综合考虑。

 

 

二、我国油污基金适用范围的考虑

 

这个问题实际是要明确我国设立油污基金是希望解决什么问题,即其定位的问题。更具体地说,即要解决船舶污染事故中哪些情况下的赔偿问题。许多专家学者和政府官员对我国近二十年来的船舶油污事故的赔偿情况进行了调查分析,结论都是总体水平偏低,很多索赔赔不足、甚至赔不到。那么船舶污染事故中那些赔不足或赔不到的情况,是否都可能通过油污基金来解决吗?我们在此持谨慎态度。

 

首先,有必要简略概括一下我国在污染损害索赔实践中遇到的各种实际问题。

这些问题基本可归在两大类下论述:即《1992年国际油污损害民事责任共约》不适用的情况、和适用的情况。虽然,92CLC在我国的适用范围本身就是一个存有争议的棘手的课题。我们寄希望于有关方面在讨论和制定油污基金制度时会对此问题作出明确的规定或澄清。

 

1.        1992年国际油污损害民事责任共约》不适用情况下的油污损害索赔困境:撇开争议较大船舶吨位及航线的问题,根据《1992国际油污损害民事责任共约》第一条对“船舶”和“油类”的定义,其不适用于因油轮轻质油泄漏、非油轮燃油或化学品泄漏等事故造成的污染损害索赔。这类案件一般只能适用《海商法》和交通制定的《关于不满300总吨船舶及沿海运输、沿海作业船舶海事赔偿限额的规定》。然而肇事船东在92CLC下和在《海商法》、交通部规定中的责任是不同的,而且这之间的赔偿限额相当的悬殊。以图表说明:

 

从上图可知,《海商法》和交通部《关于不满300总吨船舶及沿海运输、沿海作业船舶海事赔偿限额的规定》远低于92CLC。这也就解释了在实践中遇到的较多的一类赔不足的情况,那就是燃油泄漏或化学品泄漏索赔案件往往由于实际污染损害超出了船东在《海商法》或交通部规定中的责任限额而得不到足额赔偿。

我们认为,就油污损害这一特殊的民事赔偿责任而言,IMO/IOPC推行的92CLC框架体系下的船东责任限制制度应是在总结考证了世界范围内的船舶油污染索赔而得出的比较理想的且比较公平的限额水平。可惜的是,92CLC体系针对的仅仅是油轮污染损害索赔,并不能随意扩展至处理非油轮燃油或化学品污染事故。

还应该注意到的一点是,92CLC规定的是单纯的油污责任,《海商法》及交通部的规定是除人身伤亡以外的海事赔偿限额,不仅包含有油污民事责任,还包含其它的民事责任。这就意味着燃油和化学品污染损害索赔还存在需与其它民事索赔同分一杯羹的问题,这又增加了索赔赔不足的可能性。

概括而言,非油轮污染索赔实践中遇到的无法实现足额赔偿的很大一部分原因应归咎于现行的船东责任体制。但是,这种法律的约束并非只在中国出现,而是世界上签署或采用了《海事赔偿责任限制公约》(LLMC)体系的国家普遍存在的问题。问题的实质仍在于船东利益与环境利益及污染损害受害人利益间的取舍与平衡。那么油污基金的建立是否会有助于解决由这一部分原因产生的“赔不足”的问题呢?我们认为作为权宜之计,适当延伸我国油污基金的适用范围,将十分有助于解决实践中遇到船东责任限额甚至连清污费用都难以偿付的情况。但是,我们也应清楚地认识到,鉴于油污基金的特殊来源和规模限制,无限制的扩展油污基金用途也欠妥当。我们将在后面具体论及。

 

2.《1992国际油污损害民事责任共约》适用情况下的油污索赔困难: 实际污染损害超过92CLC规定的责任限额的案件,目前在国内还不多见,70年代的“东方大使”轮泄漏事故可能是目前唯一的一个有案可查的例子。尤其在2003111日新的92CLC责任限额生效,5000总吨以下油轮责任限额提高到4,510,000SDR(US$6,600,000),最高赔偿限额提高到89,770,000SDR(US$131,000,000)后,按照目前国内的经济成本水平,一般的损害索赔基本都能得到满足。可能出现问题的不再是如第一种情况所述的船东责任限额不够高,而往往是船东未购得足额保险或根本未能投保油污责任险,同时本身又无偿还能力。这种情况多见于2000总吨以下小油船,92CLC2000总吨以下油轮没有强制保险的规定。据统计,在我国海运油轮中,5000总吨以下的占90%2000总吨以下的占77.6%1000总吨以下的占68.1%。我们认为通过油污基金对此类索赔提供补充性赔偿,不失为一种合理的救济,这也是国际上的通行做法。但是,如果我国2000总吨以下船舶不投保或不足额投保是普遍现象的话,油污基金也只能是杯水车薪,要根本解决92CLC适用情况下的油污索赔困境,首要还应从船舶保险问题入手。

 

3.其它情况下的索赔困境。造成污染损害索赔赔不足或赔不到的原因除以上所述以外,还有许多其它方面的情况,比如,(1)不适用92CLC但适用《海商法》或交通部规定的索赔也会遇到责任船东没有保险、不足额保险而本身又无力承担的情形;(2)适用92CLC的索赔会面临船东免责的问题;(3)另外一种情况就是船舶逃逸、污染物来历不明。

 

对于上述三种情况,《92年设立国际油污损害赔偿基金国际公约》的态度是非常明确的,根据该公约第四条规定,国际油污基金对“由于按照92CLC对损害免于承担责任”情况是应给付赔偿费的;在同一条款内,还进一步明确了如果“索赔人不能证明损害是由于一艘或者是一艘以上的船舶的事件所造成的”(可以理解为船舶逃逸后无法确定污染物来历的情况),国际油污基金不予赔偿。

 

其次,限于基金的规模和来源,油污基金并不是一剂包治百症的灵丹。

 

1.油污基金的规模和数量是有限的。即使是国际油污基金,其最高赔偿限额自2003111日起调高了50.37%达到203,000,000SDR(US$296,000,000), 对类似ErikaPrestige 等油污案件仍然无法应付。有限的资金要解决所有的赔偿缺口问题是杯水车薪,捉襟见肘。因此,对我国有限的油污基金而言,关键在于有选择的确定适用范围和赔偿项目,要将钱用在刀刃上;

 

2.油污基金的来源是特定的。无论国际油污基金,还是我国正在筹建中的油污基金都来源于石油货主的摊款。国际上将石油货主纳入到油污损害赔偿体系,并与船东共同分担油污风险的最初的立意在于,石油货主是石油海上运输的受益人,因此其除支付运输费用以外,应与石油承运人共同分担因石油运输而带来的巨大的污染风险。这也正是国际油污民事责任公约与基金公约将其适用范围限定在“油轮所造成的持久性油类污染”的原因。而对于非油轮造成的各种污染,包括燃油污染、化学品污染等则不在石油货主的摊款所应承担的范围以内。道理很简单,石油货主并不是集装箱船舶、散杂货船或化学品船舶运输的受益人,何故要其为他们埋单呢?

 

总之,适应我国具体国情,兼顾公平合理性原则,我们认为宜根据现阶段的实际需要确立我国油污基金的适用范围。

 

我们基本支持我国的油污基金制度应在我国加入生效的《1992年国际油污损害民事责任公约》基础上生成。只有这样,基金制度才能与责任制度协调运作。92CLC规定下的船东责任制度是作为补充赔偿制度的基金制度的基础和前提。因此,油污基金首先应适用于(192CLC框架下的船东免责的情况;(2)由于按照92CLC对损害应负责任的船东在财务上不能履行其全部义务,和/或财务保证不足,不足以满足损害赔偿的要求的;(3)损害超过船东在92CLC下的责任限额的情况。

 

另外,根据实际需要扩大适用油污基金的问题,应对以下三个方面来做一定的考虑:

 

1. 92CLC的适用范围也必定适用于油污基金。因此,我们倾向于接受1993广州海事法院的一则判决中的观点,即 “应认为该公约适用于所有从事海洋运输,装运散装油类货物的船舶。……我国政府在加入该公约时,没有对任何条款作出保留。……并没有排除载运2,000吨以下散装货油、航行国内航线的船舶适用公约”,92CLC适用范围明确扩大了,油污基金的适用范围也自然随之扩大。

 

2.           争议最大是燃油污染的赔偿问题。理论上讲,将油污基金用于燃油污染事故的赔偿,存在上述提到的石油货主为他人埋单的不合理因素;更甚者,基金的赔偿起点也会存在问题,因为油污基金制度是船东赔偿责任基础之上构建的补充性质的第二层赔偿,任何一起船舶污染事故,船东应承担首要的充分合理的赔偿责任,而油污基金仅在规定情况下承担补充赔偿责任,因此基金的赔偿起点是船东责任限额(暂不考虑船东免责或无力赔偿等情况)。油轮船东在CLC制度下的责任限额远远高于非油轮船东在我国《海商法》及有关交通部规定下的责任限额。故如果油污基金同时适用于油轮和非油轮,就同一起污染事故而言,石油货主们为非油轮支付的赔偿可能远远超过为油轮支付的。因此,如果油污基金扩大适用到非油轮燃油污染,石油货主必定要承担过多的责任。

但是实践中,据有关统计,世界上污染索赔的案件一半是因燃油外溢所引起的,其中非油轮油污案件的数量占污染案件的75%,我国的有关事故统计也印证了这一情况;另一方面,由于燃油的物理特性决定了燃油比原油更难清除,清污成本更高,污染损害相对更为严重。如果我国油污基金可用于赔偿燃油污染事故造成的损害,这意味着将对75%的潜在的无法得到足额赔偿的案件都有帮助。

我们认为如果石油货主对其摊款使用去向并无特别异议,并愿意承担额外的社会义务,对油污基金的扩大适用是值得考虑的。

 

3.另外需提及的是船舶逃逸、污染物来历不明的情况。国际油污基金对此类油污赔偿有明确的限定:即“索赔人不能证明损害是由于一艘或者是一艘以上的船舶事件所造成的”不予赔偿。原因也容易理解,基金从石油货主处征得,若污染物不能被证明为油轮事故所致,本其无过,与其无关,又于其无利,石油货主摊款是不能随意使用的。

在实践中,深圳港采用了政府统筹安排(即税收)的办法来解决无法追偿的清污费用,这不失为更值得推荐的一种安排。油污损害风险不单单只由肇事者(船东)和得益于油轮运输而获得高额利润者(货主)承担,也可适当由更广泛的利益群体共同参与承担,毕竟环境的利益是全民的利益。地方政府作为地方民众利益的代表,应该积极参与并共同承担环境建设的利益和风险。通过税收或专项拨款等形式对92CLC和油污基金都无法解决或无法完全解决的船东逃匿、不明来历污染的问题提供第三种解决方案。

 

三、结论

 

我国终于将建成自己的油污基金,这对保护我海洋环境清洁、油污受害人利益是莫大的喜讯。基金的良性运作需要有制度的支持,而油污基金制度的构建是一个复杂且充满争议的过程。这其中借鉴国际油污基金制度的成熟经验将起到事半功倍的效果,同时也为日后我国加入国际油污基金提前做好制度准备。另外,油污基金只是解决污染索赔实践中各种赔偿问题的渠道之一,并不是全部。对油污基金的使用应是选择性的,选择的标准则是在相对公平合理的基础上,充分权衡各相关利益并结合实际需要后做出。

 
[Close]
 
Room 907, A Building, Century Square, No.99 Wangfujing Avenue, Beijing 100006, P.R.C.
Room 304 of Juyang Building, No. 1200 Pudong Avenue, Pudong District, Shanghai 200135, P.R.C.
                    © Copyright China Marine Services Company Ltd.. All rights reserved WEBDESIGN
工信部许可/备案号:沪ICP备05017505号-1 ;京公网安备11010102000366号